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提案者

王宇

提案編號

97

標題

關于推進鎮級企業改制重組和專業化運營的建議

提案內容

一、鎮級企業改制重組和專業化運營的意義

 從1996年吳中區各鄉鎮設立“集體資產管理委員會”、鎮（街道）“集體資產經營公司”開始，經過近三十年的發展，各鄉鎮普遍形成了以鎮集體資產經營公司為核心的集體企業集群，鎮級集體公司少則三十四家，多者達上百家。從2021年開始，各鎮又陸續設立了財政出資的國有獨資公司，形成了兩種不同所有制公司體系并存的格局。數量眾多的鎮級國資（集體）公司如何明確功能定位、協同發展和合法合規運營，既是深化國資國企改革、保護集體產權相關工作的客觀要求，也對促進我區經濟高質量發展，實現鄉村全面振興具有重要意義。

二、調研情況及問題分析

本人在律師執業過程中經常接受鄉鎮政府與鎮屬企業關于產權爭議、稅務風險、監管審計問詢等方面的法律咨詢，咨詢問題具有普遍性、同質化的特點，因此本人將鎮屬企業的運營發展現狀作為今年政協委員履職調研的方向，并對我區多個鄉鎮的鎮屬企業集群開展了深入調研，現將發現的三個共性問題反映如下：

（一）國資公司業務“空心化”、集體公司功能“復雜化”。

根據調研情況，各鄉鎮國資公司目前實際開展的業務主要限于市政服務類或承接行政事業單位資產用于“轉租”，下設的其他子公司多無實際經營活動，且專職人員較少，兼職情況普遍，平臺化、空心化特征明顯。反觀鎮級集體公司又存在多頭投資、多種經營，承擔大量融資功能甚至社會管理功能。這種現象導致國資公司在鎮級經濟格局中無法發揮主導引領作用，而集體企業卻承擔過多負擔和風險，也不利于全鎮集體經濟組織成員利益的維護。

（二）“國有”與“集體”界限模糊，資產（產權）權屬不清。

由于法律法規、配套政策不完善以及固有思維觀念的原因，各鄉鎮在近三十年的發展過程中，對于行政事業單位資產與企業資產，國有資產與集體資產之間的邊際長期處于模糊狀態。雖然近年來，各鄉鎮也在存量資產盤活項目中開始注意對特定資產（資源）的產權界定問題，但仍然存在相當體量的由財政投入（含撥付資金、承擔債務、從其他行政事業單位調撥，資產置換等形式）形成的資產（資源）被鎮級集體企業長期無償占用或作為自己資產入賬的情況。這種現象成因雖復雜，解決也不容易，但從規范國有資產（資源）有償使用角度出發，卻不能繼續放任。

（三）合規運營能力待加強，資金、資產混同使用風險較大。

根據調研情況，但凡業務繁雜，投資頻繁、主業不突出的集體企業效益多不理想，資產負債率也處于高位；而業務模式簡單，主業突出的企業卻有經營實效。另外一個普遍存在的問題是，各鎮企業集群普遍實行“統收統支統貸”的資金管理模式，卻操作方式簡單，未嚴格按照集團化資金管理規定執行，極易形成關聯企業資金混同的系統法律風險，也大概率存在被實質認定為借貸行為的稅收風險和金融監管風險。

以上三個問題是我區鎮級公司普遍存在的問題，經過本人研究分析，并與被調研鄉鎮領導、相關企業負責人深入交流后，認為對鎮級企業集群依照“國資為主，集體為輔”的指導思想，根據各鎮和相關企業的實際情況，實施鎮內企業的改制重組和專業化運營是現實可行的解決之道。其中木瀆鎮、光福鎮、甪直鎮已經或正在進行各具特色的鎮屬公司改制重組的試驗，并各具特色。結合調研了解到的各鎮積極探索的改制重組方式，現提出以下建議供參考。

三、關于推進鎮級企業改制重組和專業化運營的的四點建議

（一）明確“國資為主”，做大做優國資公司。

從國有企業與集體企業的功能區分角度出發，鎮級國資公司要發揮本區域經濟發展的“領頭羊”和“壓艙石”的作用，而集體企業則應以保護集體經濟組織成員福祉為己任。在當前經濟形勢下，中央提出要深化國資國企改革，完整、準確、全面貫徹新發展理念，圍繞實現高質量發展、服務構建新發展格局，推動國有企業既堅定不移做大、更意志堅定做強做優，不斷發展壯大國有經濟，鞏固社會主義的經濟基礎；發揮國有經濟引領帶動作用，促進各種所有制經濟優勢互補、共同發展。

具體到鎮級層面，建議各鄉鎮以習近平總書記關于國有企業改革發展重要論述為指導，把正方向，守正創新，確立“國資為主”、“集體為輔”的思想，打造鎮級企業集群的發展新格局。

（二）依法合規推動生產要素鎮內流動重組。

為了打造“國資為主”、“集體為輔”的鎮級企業發展格局，必然涉及鎮內資產、資金、資源、商業機會、人才、支持政策等生產要素的重組配置。以光福鎮正在實施的全鎮企業改制重組項目為例，光福鎮從做大做強國資公司為出發點，將鎮內主要經營性資產、業務、人員和專業化公司股權，通過多種方式整合至國資公司體系，原光福集體資產經營公司體系內僅保留農文旅和鎮村集體合資平臺兩個板塊，鎮內主要第二、第三產業生產要素將實現由集體到國資的轉移，并在國資體系內對各生產要素按專業化類型進行集團內再分配。

生產要素鎮內流動要依法合規實施，不可隨意平調，涉及交易事項的應當分別履行投資、處置審批手續，并按照市場公允價值進行評估后確定交易價格，應當進場交易的還應該通過相關產權交易中心實施。符合同一控制下資產重組條件的，也應當在依法審計的基礎上，按相關會計、稅務和法律規范操作。

（三）清產核資中發現增量，推進集體所有制企業公司化改制。

為在解決集體企業市場認可度、經營機制落后，資產產權不清晰等問題的同時實現企業價值增值，優化資產負債結構，建議利用企業改制法定途徑，以清產核資、產權界定為抓手，用好改制重組支持政策，推進鎮級集體企業的公司化改制工作。以已經完成的木瀆鎮集體資產經營公司改制為例，通過改制工作，木瀆鎮全鎮除新增盤盈固定資產100余處（約半數為國有資產）以外，木瀆鎮集體資產經營公司存量資產重估增值約8億元，極大優化了改制后集團公司的資產負債結構。

此外，考慮到我區各鎮集體資產公司均以集體資產管理管委會為登記出資人，而集體資產管理管委會在行政事業單位機構改革作為議事協調機構已被清理，故而集體資產公司改制后存在股東登記問題。目前的實踐是暫以鎮政府臨時登記為股東，但由此產生了改制后公司是否屬于國家出資公司的爭議。建議待《中華人民共和國集體經濟組織法》2025年5月實施后，由各鄉鎮依據該法設立鎮級集體經濟組織特別法人，作為鎮級集體企業的出資人，從而解決相關爭議。針對這一具體問題，特別建議區農業農村局和區數據局研究相關法律法規，提前為后續各鄉鎮設立鎮級集體經濟組織特別法人的工作提供指導。

（四）集團化管理防風險，專業性運營出效益。

對于重組完成后的鎮屬企業群，建議按照國資和集體分設兩個集團，并在國家企業信息信息系統公示集團成員名單，修訂鎮屬企業資金管理的規定，按集團內資金調撥、集團外資金拆借設立不同規則。建議集團母公司管產權，通過資金管控，資產租賃、委托經營、出資、無償劃轉的方式規范生產要素的集團內配置；子公司抓經營，堅持專業化導向，突出主業，避免混業經營，建立母公司主導下的集團成員業務協作機制。投融資強度大，經營風險相對較高的業務建議由國資公司負責；集體公司宜降低風險偏好，以收益穩定的資產租賃、物業管理等業務和與當地資源稟賦契合的農文旅項目為主，不建議進入市場競爭激烈和經營風險大的領域。

承辦單位

主辦

農業農村局、財政局（國資辦）

協辦

答復內容

您提出的“關于推進鎮級企業改制重組和專業化運營的建議”已收悉，提案立足新發展階段要求，以系統思維和全局視角深刻剖析我區鎮屬企業的運營發展現狀，精準把握目前鄉鎮國資（集體）公司存在的關鍵癥結，所提關于推進鎮屬企業改制重組和專業化運營的的四點建議切中肯綮、實操性強，我局高度重視，現結合吳中區工作實際，答復如下。

上世紀九十年代，吳中區經歷了鄉鎮企業改制浪潮，堅持“徹底改、改徹底”的方針，到九十年代末鄉鎮企業全部改制完成。對于鎮級集體企業這一板塊，則基本形成“鎮集體資產管理委員會”管理+“鎮資產公司、集團公司”等為核心的鎮屬公司運營模式。從2021年開始，各鎮又陸續設立了財政出資的國有獨資公司，從而形成了兩種不同所有制公司體系并存的格局。按照對基層管理體制改革的統一部署要求，目前吳中區鎮級國資企業全部由財政部門比照區國資公司的管理模式實施監督管理，鎮級集體企業主要由農業農村部門負責業務指導和監管，定期組織開展農村集體“三資”督查工作，層層落實主體責任。

近年來，在鎮屬企業規范管理方面，我區主要開展了幾個方面的工作：

一是開展鎮級集體資產清產核資。鎮級集體資產全面落地上圖，在區“三資”云數據平臺上可查詢資產地理坐標、宗地圖和實景圖片。一些不良資產、實際已經滅失的資產通過處置程序進行了核銷。鎮級集體資產實現了全覆蓋動態監管，基本做到賬實相符、賬賬相符。

二是實施鎮級企業分類審批監管。出臺《吳中區農村集體經濟組織投資監督管理辦法》《關于進一步完善吳中區國有企業統一監督管理機制的意見》等制度，加強對重大事項的審批監管。集體企業投資（不包括融資）、資產處置和新設集體企業等事項報集投委審批，鎮國有企業重大投資事項、新設公司等事項提交區國有資產管理投資部門聯席會議審批。

三是納入“三資”云數據平臺管理。將鎮級集體房屋資產統一納入區 “三資”云數據平臺監管。鎮級集體資產轉讓、出租均在區農交中心公開交易。2023年，云數據監管平臺上線鎮級集體企業基本情況表和資產負債表兩張報表，鎮級集體資產租金全部在云數據監管平臺進行收繳結算，并與資產模塊合同強制關聯。

不容忽視的是，隨著農村改革的持續深化和城鄉一體化進程的不斷加快，我區鄉鎮國資（集體）公司監管運營面臨不少新情況、新問題，你提及的“空心化、集體公司功能復雜化”“國有與集體界限模糊、資產（產權）權屬不清”“合規運營能力待加強，資金、資產混同使用風險較大”等現象，產生的根源主要在于鎮級國有和集體企業管理體制不完善。治理結構和運營模式不夠合理，部分鎮（街道）下屬企業存在監管部門職能交叉、多頭管理，管理隊伍建設薄弱，制度建設不夠健全，監管措施不夠有力。

針對您提出的“關于推進鎮級企業改制重組和專業化運營的的四點建議”，下一步，為打通我區鄉鎮國資（集體）公司運營管理過程中的難點、堵點，盤活鎮級資產，全面增強農村經濟活力，推動農村集體經濟組織成員共富共享，我區將做好以下工作：

一是理順鎮級企業管理體制機制。一方面明確管理主體。進一步明確區財政局、國資辦、農業農村局等部門分工職責，并明確由各鎮政府因地制宜開展鎮級國有企業和集體企業改制工作，健全工作責任，切實把加強鎮級企業管理作為促進富民強村、推進城鄉發展一體化的重要工作，解決管理和運營中存在的困難和矛盾。另一方面加強隊伍建設。強化鎮級企業管理人員專業知識培訓，努力培養一支熟悉農村政策法規、適應現代企業制度管理要求的高素質管理隊伍。同時，明確區、鎮（街道）人大常委會及相關工委負責加強對鎮屬國資（集體）公司資產管理工作的監督和指導，共同推動鎮級國有（集體）企業體制改革和規范資產管理工作的順利進行。

二是推進清產核資實現價值增值。以明晰區分鎮級國有資產和集體資產為重點，組織實施對鎮級資產清產核資，為推進鎮級企業的公司化改制夯實基礎。全面清查鎮級資產狀況，重點解決資產權屬登記歷史遺留問題，摸清資產存量、結構、分布和運用效益情況，做到賬賬、賬實、賬物相符。以“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，按照政策規定共同協商或通過司法程序對鎮級國有和集體資產進行界定，全面解決鎮級企業市場認可度、經營機制落后、資產產權不清晰等問題，加大鎮級閑置低效資產盤活利用，全面提升資產質效，實現鎮級企業價值增值。

三是界定鎮級國有和集體資金邊界。要理清鎮政府管理職能和集體經濟運行職能，明確政府提供公共服務與集體經濟組織支付的責任邊界，鎮級集體收益主要用于發展壯大集體經濟、改善全體鎮級集體經濟組織成員的生產生活條件，不得用鎮級集體資產收益來彌補財政開支不足。妥善處理歷史賬務，認真清理因鎮行政區域的變化和機構、人員變動、鄉鎮企業改轉制等歷史上長期形成的債權債務。

四是分類施策精準化做優鎮級企業。發揮國有經濟引領帶動作用，圍繞特色農業、文旅發展、資產運營、現代化服務業等方向明確各公司主業定位。加強績效考核，引導鎮級國資公司加快市場化轉型、提升經濟質效，促進各種所有制經濟優勢互補、共同發展。同時，建立鎮級國資收益反哺機制，打造鎮級企業集群發展新格局。

五是強化生產要素規范處置促增值。鎮級集體企業投資、集體資產處置和新設企業等生產要素的流動，要按照《吳中區農村集體經濟組織投資監督管理辦法》依法合規嚴格執行申報審批制，不可隨意平調。鎮級集體資產的處置方式、處置程序、處置結果要統一報區集投委辦公室審核或備案。涉及交易事項的應當按照市場公允價值進行評估后確定交易價格后，通過產權交易中心進行公開交易。下一步，區農業農村局將全面加強對鎮級集體企業生產要素規范處置的監督，對隨意處置鎮級集體資產導致流失的要追究相關責任人的責任。

六是適時研究設立鎮級集體經濟組織。按照《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第十九條規定“符合條件的村一般應當設立集體經濟組織，村民小組可以根據情況設立集體經濟組織。鄉鎮確有需要的，可以設立集體經濟組織”。目前，蘇州市乃至全省尚未有設立鎮級集體經濟組織案例。針對建議，區農業農村局將進一步研究相關法律法規，聯合區數據局向上級部門反應，適時為后續設立鎮級集體經濟組織特別法人工作提供指導。

七是加強制度管控提升運營效益。加強鎮級企業專業化和集團化運營升級的制度管控，通過不斷完善鎮級企業集團化運行體制和機制，全面提升運行效益。指導鎮級國資監管機構和國有企業加快建立現代化國有企業治理體系，健全“三重一大”運行機制，完善投資、資產、資金、交易等方面的管理制度，推動企業規范化、科學化運作。建立健全鎮級集體企業民主決策、臺賬管理、財務公開、資金支出、資產交易等管理制度，強化對鎮級資產的保值增值、投資風險與收益分紅情況進行監管，同時，加強鎮級企業招商服務意識，按照產業布局，在多渠道、多方位提供優質服務基礎上，利用好區國資、農村產權交易平臺，擴大資產信息發布范圍，實行公開、公平招商，實現鎮級資產提質增效。

以上是我們對建議內容的答復。如有不當之處請您批評指正，歡迎您對我們的工作提出寶貴意見和建議。

順致謝意！